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探讨如何加强港口航运综合执法
来源:   日期:[2019-04-15]

原港口局城西分局 宁庆华

港口是流通物流的重要环节,也是水陆中转的枢纽。随着我市机构改革的推进,新组建的港口航运管理局已经挂牌成立,行政职能的扩大急需一支经得起锤炼的执法队伍。本文结合自己的工作实际对如何加强港口航运的综合执法谈下自己的看法。

一、如何界定港口航运的综合执法

《中华人民共和国港口法》第一条规定了立法的初衷,为了加强港口管理,维护港口的安全与经营秩序,保护当事人的合法权益,促进港口的建设与发展。按照本人的理解,港口航运的综合执法就是充分发挥港口的物流功能,维护港口规划、建设、经营、安全等秩序,港口行政管理部门及工作人员依照法定职权和程序,在港区范围内对特定的行政相对人、行政事务采取措施并影响其权利义务的行为或者对个人、组织的权利义务行使和履行情况进行监督检查的行为。

二、我市港口航运综合执法中存在的问题和原因分析

1、港口行政执法依据不足。

我国现行的港口法是在2004年1月颁布实施的,期间一直未有大的修改,十九大以来国家对生态环境的保护已经上升到了政治高度,而作为港口行业的主要法律《港口法》却对此未有详细的规定。比如九鼎物流有限公司码头作业现场脏乱,防污染措施基本没有,扬尘漫天,经常受到投诉。城西分局多次下达整改通知,但收效甚微,按照现行的法律,我们港口部门有要求港口企业做好污染防治工作的义务,但却没有处罚的权利,分局一直以来的做法是将证据提交到环保部门,由环保部门进行处罚,一旦两个部门衔接配合有所疏漏,该企业就消极整改,截止目前,该企业的各项环保措施仍在整改落实当中。

另外,港口行政管理部门的执法依据具有模糊的特点。还是拿上面九鼎物流公司码头来举例,该码头有两个泊位,一个件杂货泊位和一个多用途泊位,而很长时间以来,该码头却在经营矿石、煤炭等散货,分局准备以未取得港口经营许可证擅自营业来对该企业进行处罚,但法律依据太过牵强,该企业有合格的港口经营许可证,这种超范围经营的违法行为在包括《港口法》、《港口经营管理规定》中都没有明确提及,由于没有对应的罚则,条文实际操作性不强。

2、港口行政执法主体设置混乱。

在全国范围内,由于缺乏统一的港口行政编制规范,各地港口管理机构出现了千差万别的现象。比如港口管理部门称谓呈多样化,有港口管理局、港务局、海事局、港航管理局、港航管理处等,管理机构设置模式呈现多样化,有的独立设置,有的是参照公务员管理的事业单位,有的是交通局内设机构,一港多政、多头管理现象比较严重。而我们九江市此次机构改革正是对此类现象进行了大刀阔斧的改革,组建成立了九江市港口航运管理局,将各项水运职能集中整合,明确了港口行政的主体和责任,有利于更好的开展港口航运综合执法工作。

3、港口行政执法处于“游击战”的现状和无奈。

对港口业来说,行政执法主要表现形式为“集中整治”、“专项治理”、 “特别行动”、“百日行动”等。以本人的角度来看成效是不明显的,主要原因是此类违法现象未纳入常态化的执法范畴,严重影响了行政执法的效果。

出现这种情况并不是我们港口部门不作为,而是有着现实的无奈,主要原因有以下几点:(一)行政经费不足。2017年6月,江西省正式取消了港口行政部门的规费征收,作为行政管理部门的市港口局没有了收入来源,港区视屏监控联网系统一直以来因为经费问题而一再搁浅,日常只能依靠港区巡查来加强监管,对8小时之外的监管却鞭长莫及。要提高监管效率,急需科技设备和资金的支持。(二)港口行政执法队伍素质不高。自2004年《港口法》实施以来,由于体制改革、专业门槛等多种原因,造成执法队伍整体素质跟不上港口形势发展需要。首先,2007年体制改革后,市港口局从原有以公路、水路运管为主的交通部门分立出来,极少数执法人员有港口从业的背景,因此执法主体的人员素质就先天偏弱势;其次以事业编制为主的港口行政机构在进人、用人、考核、任免、奖惩等方面不够规范,人员技能素质良莠不齐。第三是业务培训开展不足,平时注重于常规性的行政法律知识、行政管理理论和党政知识等方面培训,而对与港口行政执法工作相关的港口机械、化工、安全管理等专业方面内容培训较少。(三) 没有统一的调度指挥。很多专项整治行动并不是我们港口部门发起的,市局也只是执行的层面,到了基层分局,整治行动的效果就打了折扣,通俗的来讲就是“上面不重视,下面更不重视”,最后也只是交差了事。而且专项整治条目多,内容相互重叠,也缺乏可操作性。比如《百日安全行动》、《六抓六促、十查十核》,在我的印象中就是同一时期的,同一家企业因为各种整治行动的重复检查,消耗了人力物力,也没有起到应有的效果。归结原因,还是因为没有一个同一的指挥调度平台,对各种整治行动负责,并坚决落实到底。

三、提高港口航运综合执法水平的对策

1、呼吁完善港口法律制度

目前使用的港口法律法规的修改相对比较滞后,特别是在环境保护方面与生态文明建设的要求不相适应,为了保护长江生态,打造长江最美岸线,有必要呼吁社会各界人士建言献策,共同完善我们现行的港口法律体系。

2、严格港口行政执法制度。

首先港口行政管理部门要贯彻“以人为本”的理念,推行“柔性执法”,努力破解执法难题,促进社会和谐。柔性执法的根本理念在于以人为本,而以人为本就意味着港口行政执法不能片面强调法定职权,而是更要关注人的尊严,积极与港口经营人形成良好互动,务实地解决港口经营人生产经营上的困难,变单纯的事后处罚为更多的事前防范。例如,在行政许可方面,在有效期届满之前,港口行政执法人员当面告知或者通过电话、短信等形式向港口经营人进行提示。在行政处罚方面,掌握合理行政处罚尺度,实现执法人性化。

其次,对于违法违规的企业要坚决打击,绝不姑息。要在现行的法律体系中寻找“利剑”,对违法违规行为不能有畏难情绪,敢想敢做总会有收获。在城西分局,分局执法人员检查到某企业安全工作落实不到位而且对整改通知置若罔闻,分局执法人员援引《中华人民共和国港口法》第五十一条,用《中华人民共和国安全生产法》进行处罚,经过市局法规科和安全科的审查,第一次用港口法之外的法律对企业进行了行政处罚,打压了违法违规企业的嚣张气焰。

再次,基层领导要有责任心,在做到依法依规的基础上体现担当,只有领导有担当,基层人员才能放开手脚去做事,才能将各项工作做细做实,作出实效。

3、切实提高港口行政执法人员综合素质。

首先要把好行政执法人员进人关,实现公平竞争、择优录用;其次分步优化队伍结构,要健全行政执法人员考核制度和主体资格认证制度,保证港口行政执法人员每一到到两年能进行一次大规模的业务培训与考核;三要对现有行政执法队伍进行定期整顿,强化领导班子建设。

4、提升港口行政执法信息化水平

与沿海发达地区相比,九江的港口信息化建设相对比较落后,作为港口管理部门,城西港区还没有一个统一交流的平台,分局建了微信群、开了微博账号,但这些措施仍显得简陋,交流方面仍需要一个权威的信息发布平台。除开交流沟通,港口业务应用、信息资源整合、信息安全体系建设这些都是需要不断进行提升的。

本文对我市港口航运综合执法中存在的问题、对策与思路进行了阐述,但是由于提高港口行政执法水平是一个庞大的系统工程,本人的观点需要反复求证,还需要累积更多的港口执法实践。

 

 

(此文章获我局“我为区域航运中心建设献一策”征文活动优秀奖)